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Riccardo Bellandi
I Signori dell’Appennino

Amori e battaglie nella Toscana del Duecento

Polistampa, 2010 (prima ristampa 2015)


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Riccardo Bellandi

Lo spettro greco

Una spy story della Guerra fredda al confine orientale italiano.

Youcanprint, 2015




Il Consiglio supremo di difesa e la crisi libica:

quando il capo dello Stato si fa partecipe dell’indirizzo politico


(Quaderni Costituzionali, 3/2011)

 

di Riccardo Bellandi

 

La posizione italiana di fronte alla guerra civile scoppiata in Libia a metà febbraio 2011 è

apparsa subito estremamente delicata. Da una parte, i forti legami economici e politici

con il regime di Gheddafi, l’opportunità di non interferire in una guerra civile dagli esiti

incerti, il timore di rappresaglie terroristiche, l’incertezza sulle intenzioni dei rivoltosi,

potevano suggerire di mantenere un profilo di non interferenza e di prudenza. Dall’altra,

i diritti universali di giustizia e libertà, le pressioni dei maggiori alleati, nonché l’esigenza

di non essere esclusi dai direttori internazionali che avrebbero deciso il futuro della nuova

Libia, spingevano a sostenere e partecipare senza riserve alle iniziative tese a rimuovere

il regime di Gheddafi. Modi opposti, ma ambedue legittimi (anche alla luce della Costituzione),

di interpretare e perseguire l’interesse nazionale, di fronte ai quali l’opinione

pubblica e le forze politiche si sono divise. La stessa maggioranza di governo si è mostrata

incerta, oscillando tra i due diversi approcci: anche in Consiglio dei Ministri e in Parlamento,

di fronte alle iniziative internazionali a sostegno dei rivoltosi, ha dovuto cercare

difficili e fragili compromessi.

In tale contesto, si è distinta la posizione del capo dello Stato. Sin dalle prime battute

della guerra civile, Napolitano, apertamente e senza esitazione, ha condannato il regime

di Gheddafi, si è schierato a favore dei rivoltosi e ha sostenuto la necessità dell’intervento

diretto della comunità internazionale e dell’Europa, sollecitando l’Italia a farsene promotrice

e prendervi parte. Il capo dello Stato ha fatto sentire la propria voce ricorrendo per

lo più (salvo un’unica ma decisiva eccezione) alla vasta gamma dei poteri informali comunemente

identificati con l’attività di «persuasione morale». Grande rilievo hanno assunto

le esternazioni: dalla fine di febbraio alla metà di maggio, si contano ben sei comunicati

e quindici tra interventi pubblici e interviste ai media (in gran parte reperibili sul sito

web del Quirinale). Tra i vertici e gli incontri sulla Libia, risalta la riunione del Consiglio

supremo di difesa del 9 marzo che, pur fissata da mesi, si è svolta in una fase cruciale della

crisi ed è terminata con un eloquente indirizzo. Il capo dello Stato ha, altresì, ricevuto il

Presidente del Consiglio (in due occasioni) e il segretario politico della Lega Nord. Sono

intercorsi anche contatti informali tra Napolitano ed esponenti governativi durante cerimonie

pubbliche, nelle quali, secondo indiscrezioni di stampa (non smentite), si sarebbero

assunte importanti decisioni. Non è poi da tralasciare l’incontro al Quirinale con il Presidente

del Consiglio nazionale di transizione Jalil, in visita a Roma il 19 aprile. Frequenti

risultano i colloqui telefonici con membri del Governo e dell’opposizione. Infine, gli uffici

del Quirinale, non di rado, hanno fatto sì che dalle pagine dei maggiori quotidiani (nelle

apposite rubriche «dal Colle», «dietro le quinte», «retroscena» e simili) gli trapelassero

orientamenti del capo dello Stato sulla vicenda.

Contestualizzando l’azione presidenziale nel processo decisionale che ha portato

l’Italia alla piena adesione all’iniziativa internazionale contro il regime di Gheddafi, è evidente

che Napolitano – facendo leva sulla propria autorevolezza, nonché sull’indecisione

e le divisioni della maggioranza (e della stessa opposizione) – è intervenuto nei momenti

decisivi, condizionando l’orientamento di Governo e Parlamento. Nella fase precedente

la risoluzione del Consiglio di sicurezza del 17 marzo, ha esercitato pressioni affinché il

Governo, superando le proprie riserve, prendesse le distanze dal regime di Gheddafi, non

ostacolasse l’adozione delle sanzioni in discussione nei vari consessi internazionali e, una

volta adottate, ne desse piena e pronta attuazione. Si vedano, tra gli altri, il comunicato

rilasciato a seguito dell’incontro con Berlusconi del 22 febbraio e l’intervento al Consiglio

per i diritti umani di Ginevra del 4 marzo. Dopo la risoluzione 1973, che ha autorizzato

l’intervento militare a difesa dei ribelli, Napolitano, oltre a sostenere le richieste italiane

per un diretto coinvolgimento della NATO, si è adoperato affinché l’Italia partecipasse

attivamente, non solo con il supporto logistico, ma anche con i raid aerei. A tal fine, da un

lato, ha esplicitamente sostenuto e giustificato (alla luce dell’art. 11 della Costituzione)

la faticosa e graduale maturazione di tale decisione in seno al Governo (diviso al suo

interno per la contrarietà della Lega Nord, fautrice di una politica neutrale sul modello

tedesco); dall’altro, ha fatto appello al senso di responsabilità dell’opposizione affinché il

completo coinvolgimento italiano nell’intervento in Libia ottenesse in Parlamento il più

largo consenso. Tra le esternazioni di questa fase, rivestono particolare significato (per il

contenuto e il momento) gli interventi al Teatro Regio di Torino (18 marzo), all’Università

di Varese (21 marzo) e all’incontro con le Associazioni combattentistiche e partigiane

(26 aprile), nonché le dichiarazioni rilasciate alla stampa il 20 marzo e il 13 maggio.

Un ruolo centrale ha avuto il Consiglio supremo di difesa. La seduta del 9 marzo,

in riferimento alla vicenda libica, si è conclusa con una direttiva politica vincolante nei

confronti di Governo e Parlamento: «l’Italia è pronta a dare il suo attivo contributo alla

migliore definizione ed alla conseguente attuazione delle decisioni attualmente all’esame

delle Nazioni Unite, dell’Unione Europea e dell’Alleanza Atlantica». La deliberazione

del CSD, benché con un percorso accidentato, ha trovato piena attuazione. Adottata da

un collegio composto dai massimi vertici istituzionali dello Stato (PDR, PDC, capo SMD,

Ministri di esteri, difesa, interno, economia e sviluppo economico), rappresentativo delle

principali forze politiche di maggioranza (PDL e Lega Nord), è stata il più saldo punto

di riferimento per i soggetti politici favorevoli all’intervento. Napolitano, in primis, vi ha

fatto costante riferimento: a) per sollecitare il Governo a non limitarsi a fornire supporto

logistico, ma partecipare attivamente ai bombardamenti (dichiarazione sul Consiglio

europeo dell’11 marzo e nota sull’incontro con Nancy Pelosi del 22 marzo); b) per ottenere

l’assenso della Lega Nord (ricordando, tramite i menzionati retroscena della stampa

ispirati da fonti quirinalizie, che nel CSD del 9 marzo il Ministro Maroni aveva dato il suo

assenso alla deliberazione); c) per legittimare l’escalation militare, ritenendola già autorizzata,

senza necessità di ulteriori passaggi istituzionali («l’ulteriore impegno dell’Italia

in Libia – annunciato ieri sera dal Presidente Berlusconi – costituisce il naturale sviluppo

della scelta compiuta dall’Italia a metà marzo, secondo la linea fissata nel CSD da me presieduto

e quindi confortata da ampio consenso in Parlamento», intervento del 26 aprile

e comunicato del 28 aprile a seguito dell’incontro con Berlusconi); d) per giustificare la

legittimità costituzionale del suo attivismo di fronte alle accuse di interferenza sollevategli

da più parti («il Presidente ha espresso chiaramente già nel CSD – organo di rilevanza

costituzionale – le sue valutazioni sulla crisi libica, che ha quindi formato oggetto della

risoluzione 1973 del Consiglio di sicurezza dell’ONU. Resta esclusiva responsabilità del

Governo e del Parlamento la decisione circa gli sviluppi dell’adesione già data dall’Italia

agli indirizzi formulati e alle misure autorizzate da quella risoluzione», comunicato del 2

maggio dopo polemiche di stampa sulle mozioni parlamentari sulla Libia). A loro volta,

i Ministri di esteri e difesa (nella compagine governativa, i più favorevoli all’intervento)

hanno invocato la deliberazione del CSD, specie dopo il via libera di Berlusconi ai bombardamenti,

per ottenere in Parlamento l’assenso delle opposizioni e della stessa Lega

(comunicazione del Ministro Frattini alle comm. esteri e difesa di Senato e Camera del

27 aprile).

In conclusione è indubbio che il Presidente Napolitano – facendo ricorso a una

vasta e intensa azione di «persuasione morale», ancorché costituzionalmente coperta

dalla deliberazione del CSD del 9 marzo – è apparso il principale attore del complesso

processo decisionale che ha portato l’Italia al pieno sostegno all’intervento militare in

Libia (circostanza riconosciuta esplicitamente dallo stesso Governo, v. il comunicato

emesso al termine del Consiglio dei Ministri del 18 marzo: «il Presidente Berlusconi

ha riferito al Consiglio che ogni decisione [sulla Libia] viene adottata in accordo con il

Presidente della Repubblica e che il Parlamento sarà costantemente informato ai fini

delle decisioni che intenderà adottare»). Dalla vicenda esaminata emerge, altresì, come il

manifesto e rilevante inserimento del capo dello Stato nella sfera dell’indirizzo politico (a

discapito di Parlamento e Governo) sia stato reso possibile, oltre dall’indubbio prestigio

del Presidente Napolitano, dal concorrere di due fattori: a) il contesto politico interno,

caratterizzato dalla debolezza del Presidente del Consiglio e dalla limitata coesione della

maggioranza di governo; b) la disponibilità da parte del capo dello Stato, nello specifico

settore della politica di sicurezza, di un formidabile strumento (espressamente previsto

dalla Costituzione) attraverso cui far valere i propri orientamenti politici: la presidenza

del CSD, che Napolitano, anche al di là della questione libica, sta utilizzando in modo

assai intenso.

La rilevanza assunta dal CSD con l’attuale Presidente della Repubblica è sotto gli

occhi di tutti. Sul piano organizzativo, sono state unificate le cariche di segretario del

CSD e di consigliere per gli affari militari, cui è seguita l’integrazione delle rispettive

strutture di supporto con l’istituzione di un unico ufficio composto da ventotto militari

(d.P. 5n/2007 e 22n/2008). In tal modo, oltre a razionalizzare e integrare gli uffici militari

del Quirinale, si è rafforzata la capacità operativa del CSD nel quadro di una più stringente

dipendenza organizzativa e funzionale dalla presidenza della Repubblica, come

mai accaduto in passato e in netta difformità a quanto previsto dal d.P.R. 251/1990 (la

cui disciplina è stata integralmente riproposta nel d.P.R. 90/2010). Riguardo all’attività

consiliare, in primo luogo rileva l’elevato numero di sedute: ben dodici dal maggio 2006

al maggio 2011, con una media di circa 2,4 riunioni per anno di mandato, un livello raggiunto

solo negli anni ’50 e ’60. Le sedute risultano altresì distribuite in modo regolare:

circa tre per anno, con una fisiologica diminuzione negli anni di elezioni politiche (2006

e 2008). Sul punto preme evidenziare l’automaticità delle convocazioni: al termine di

ogni riunione i membri concordano (e verbalizzano) la data del successivo incontro. In

tal modo l’attività consiliare da occasionale e irregolare (come quasi sempre in passato)

diventa sistematica e continua. Gli argomenti trattati spaziano dalla politica militare

alle maggiori questioni di sicurezza, con particolare riferimento alle missioni militari

all’estero, al processo di riorganizzazione delle Forze armate, all’uso dei militari per

attività di ordine pubblico. Infine sul piano della pubblicità, la presidenza Napolitano

si distingue da tutte quelle precedenti per un’ampia e sistematica trasparenza dell’attività

consiliare: i resoconti del Quirinale sulle sedute, facilmente reperibili sul web,

sono molto articolati e consentono di conoscere in dettaglio gli argomenti affrontati

e le deliberazioni assunte. Molto frequenti – come abbiamo visto per la questione

libica – sono poi i riferimenti al CSD presenti negli interventi pubblici di Napolitano.

Lo stesso Presidente, nelle prime sedute consiliari con i governi Prodi II e Berlusconi

IV, ha ribadito la necessità di una sua «sistematica e piena valorizzazione». Di recente,

nel sito web del Quirinale, è inoltre comparsa una sezione interamente dedicata al

CSD (con l’indicazione di ruolo, funzioni e organizzazione) che aiuta a comprendere

l’orientamento di Napolitano. Il modello preso a riferimento è quello proposto dalla

commissione Paladin, ovvero una mera sede di consultazione tra capo dello Stato e

Governo. Compaiono, tuttavia, significative espressioni (in parte riprese dalla legge

624/1950) che alludono chiaramente a un CSD, e a un suo presidente, quali protagonisti

attivi nella definizione della politica di sicurezza, come nella realtà dei fatti, al ricorrere

di determinate condizioni politiche, è avvenuto. La vicenda libica ne è stata solo la più

recente e chiara dimostrazione.