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Riccardo Bellandi
I Signori dell’Appennino

Amori e battaglie nella Toscana del Duecento

Polistampa, 2010 (prima ristampa 2015)


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Riccardo Bellandi

Lo spettro greco

Una spy story della Guerra fredda al confine orientale italiano.

Youcanprint, 2015



Il ruolo del Quirinale nella politica estera e di difesa

durante la presidenza Ciampi

 

(Quaderni costituzionali, 2/2012)


di Riccardo Bellandi



Le disposizioni costituzionali sui poteri esteri e militari del capo dello Stato, racchiuse
nell’art. 87 Cost., sono sottili e suscettibili di molteplici interpretazioni. Le ricostruzioni
della dottrina appaiono variegate. L’eredità statutaria della prerogativa regia non ha mai
perso il suo fascino. La normativa adottata dal Parlamento al fine di colmare le lacune costituzionali
(per lo più ambigua e/o tardiva) raramente è riuscita nel suo intento, essendo
immediatamente disconosciuta e disapplicata dagli stessi attori istituzionali che avevano
contribuito ad adottarla. Basti pensare alla legge 624/1950 sull’istituzione del CSD o alla
legge 25/1997 sui vertici militari. Indefinite e controverse sono così rimaste le rispettive
attribuzioni di PDR, PDC e ministri di esteri e difesa. In tale quadro, nonostante un’interpretazione
ortodossa della forma di governo parlamentare della Repubblica italiana
imponesse di riservare a Governo e Parlamento il monopolio dell’indirizzo politico, di
fatto ogni capo dello Stato, assecondando le proprie propensioni, ha goduto di notevole
discrezione nell’intervenire nella politica estera e militare, spesso ben al di là del ruolo di
garante della Costituzione, talvolta contrapponendosi apertamente al PDC e alla maggioranza
di governo. (Per una recente ricognizione della materia cfr. de Vergottini, Sicurezza
internazionale: un correttivo presidenziale, in Percorsi costituzionali, 2011).
Riguardo alla presidenza Ciampi, le memorie del suo consigliere diplomatico Puri
Purini (Dal colle più alto, 2012) – per l’autorevolezza, il dettaglio e la schiettezza – consentono
di ricostruire gli orientamenti del Quirinale e il ruolo da questi effettivamente
assunto nei settori della politica estera e di difesa, come raramente è stato possibile fare
con le passate presidenze. L’ambasciatore Puri Purini riferisce che l’anno successivo
all’insediamento Ciampi – data l’incertezza del quadro costituzionale (di cui sopra) e la
sua «volontà di essere una presenza positiva nella politica estera» (con particolare attenzione
al processo di integrazione europea, di cui era stato un’entusiasta sostenitore da
presidente del Consiglio e poi ministro dell’economia) – intese definire «il proprio ruolo
e le proprie responsabilità» con i Governi in carica durante il suo mandato, tramite la
formalizzazione di una convenzione costituzionale. A tal fine, il 17 maggio 2000, inviò una
lettera con una serie di riflessioni e proposte all’allora presidente del Consiglio Amato,
successivamente riproposta, negli stessi contenuti, al presidente del Consiglio Berlusconi.
«Amato convenne con il contenuto della comunicazione», mentre Berlusconi «ne prese
nota senza argomentazioni». La lettera presidenziale (gentilmente data in visione, nella
sua versione integrale, all’autore di questo scritto dall’Archivio storico della Presidenza
della Repubblica su autorizzazione del presidente Ciampi) tratta separatamente gli ambiti
della politica estera e della difesa.
Con riferimento alla politica estera, si precisa innanzitutto che il ruolo presidenziale
non può esaurirsi nei tre poteri esplicitamente contemplati dall’art. 87.8 Cost. (accreditare
e ricevere i rappresentanti diplomatici e ratificare i trattati internazionali), trovando

diretta legittimazione «nei principi generali dell’ordinamento» e più specificamente nelle
sue qualifiche di «capo dello Stato» e «rappresentante dell’unità nazionale» (art. 87.1
Cost.), che, lungi da essere titoli meramente onorifici, assumono «specifico contenuto
sostanziale». Infatti, «il settore della politica estera è quello nel quale maggiormente si
avverte un’essenziale esigenza di continuità, per assicurare la quale il presidente della
Repubblica, in quanto capo dello Stato, ha una responsabilità specifica. La politica estera,
pur non essendo evidentemente svincolata dalla funzione di indirizzo politico che compete
al Governo nella sua collegialità, per taluni aspetti la trascende nella misura in cui
non è soggetta alle mutazioni che, in altri settori, caratterizzano il succedersi degli esecutivi
». Ciò premesso, di fronte al silenzio della Costituzione, Ciampi indica la modalità
con la quale il presidente dovrebbe essere coinvolto nella politica internazionale della
maggioranza di Governo: «attraverso contatti tra il capo dello Stato e il presidente del
Consiglio e il ministro degli esteri, da mettere in calendario di volta in volta, in ragione
degli eventi che li rendano necessari o opportuni». In tali vertici informali e ristretti il
presidente: a) riceverà da parte dei due esponenti governativi un flusso continuo, costante
e preventivo di informazioni inerenti la politica estera, «affinché egli sia sempre
in condizione di poter esprimere giudizi, esortazioni e valutazioni prima che determinate
decisioni vengano adottate in sede governativa»; b) coordinerà e concorderà con
il Governo la sua attività di rilievo internazionale («la competenza del capo dello Stato
in questa materia, infatti, si esplica in azioni che hanno una chiara valenza istituzionale,
sia quando riceve capi di Stato esteri, sia quando si reca all’estero, incontrando i capi di
Stato delle nazioni visitate»). Infine, allo scopo di meglio assicurare la partecipazione
presidenziale alla politica internazionale, Ciampi, prendendo spunto dalle conclusioni
della Commissione Bicamerale D’Alema (1998), auspica l’istituzionalizzazione di tali
vertici tramite la previsione costituzionale di un organo ad hoc sul modello del CSD: «si
potrebbe pensare, de jure condendo, allorché si potrà riprendere con serenità e spirito
costruttivo il discorso delle riforme costituzionali, all’istituzione di qualcosa di simile al
CSD, una sorta di Consiglio supremo degli affari esteri affidato alla presidenza della Repubblica
e, al pari dell’altro, configurato come organo di alta informazione del capo dello
Stato e sede deputata all’esame preliminare di ogni importante decisione in materia di
politica internazionale».
In relazione alla politica di difesa, le riflessioni di Ciampi si concentrano sul ruolo
del CSD: «alla luce delle norme costituzionali che attribuiscono al capo dello Stato il
comando delle Forze armate e la presidenza del CSD (art. 87.9), nonché la potestà di
dichiarare lo stato di guerra deliberato dalla Camere (art. 78), si può affermare che la
relativa regolarità con la quale il CSD viene convocato [...], in gran parte dà concreta
attuazione alla previsione costituzionale». La presidenza del CSD quindi, a differenza di
quanto accade per la politica estera, dovrebbe consentire al presidente di essere pienamente
partecipe della politica di sicurezza condotta dal Governo, e dare così sostanza
al suo ruolo costituzionale di «capo dello Stato», «rappresentante dell’unità nazionale»,
nonché «comandante delle Forze armate». Vista la posizione strategica assegnata al CSD,
Ciampi manifesta l’intenzione di apportare due variazioni alla prassi degli ultimi decenni.

La prima di carattere organizzativo, concerne la composizione: «è mio proposito tornare
alle origini e convocare alle sedute soltanto i componenti effettivi elencati nell’art. 2 della
legge 624/1950. Ciò consentirà di trattare, con la necessaria ampiezza di argomentazioni,
temi che, per la loro delicatezza, postulano un riserbo che meglio si adatta ad un collegio
non allargato». La seconda, strettamente connessa, attiene al ruolo dell’organo: «il Consiglio,
i cui compiti sono enunciati nell’art. 1 della legge 624, ha normalmente esaminato “i
problemi generali politici e tecnici attinenti alla difesa nazionale”». Per quanto riguarda
la determinazione e la fissazione delle «direttive per l’organizzazione e il coordinamento
delle attività» riguardanti la difesa, le competenze di questo importante organo di rilevanza
costituzionale dovrebbero invece acquisire maggior contenuto operativo attraverso
una più intensa informazione preventiva del presidente della Repubblica. Il capo dello
Stato, in sostanza, deve essere messo nella condizione di convocare il CSD su tutte le questioni
rilevanti elencate nel citato art. 1 della legge 624 – comprese quelle che insorgono
nel corso dell’iter di determinati provvedimenti normativi – per averne preventivamente il
parere prima che gli intendimenti del Governo sfocino in intese e impegni internazionali,
ovvero in disegni di legge, emendamenti o prese di posizioni in merito a disegni di legge
o emendamenti di iniziativa parlamentare». Il CSD proposto da Ciampi – perfettamente
in linea con la controversa legge istitutiva del ’50, più volte richiamata (nessun cenno si
fa, invece, alle conclusioni della commissione Paladin) – è quello che si era affermato
nei primi anni della Repubblica (soprattutto durante le presidenze Einaudi, Gronchi e
Segni), ovvero un organo ristretto, di natura decisionale e operativa, ove il presidente e i
più importanti esponenti del Governo sovente concordavano gli indirizzi politici inerenti
la sicurezza nazionale (sul punto cfr. Bellandi, Il Consiglio supremo di difesa, 2011).
I propositi espressi da Ciampi nelle due note, lungi dal portare all’affermarsi di una
convenzione costituzionale sul ruolo internazionale del presidente, si scontrarono con la
realtà dei fatti; e, soprattutto durante la lunga coabitazione con il II e III Governo Berlusconi
(2001-2006), furono in gran parte disattesi, determinando frequenti e duri (nonché
spesso pubblici) contrasti sulla politica estera e di difesa tra il capo dello Stato e la maggioranza
di governo. Ciampi, infatti, per l’intero settennato portò avanti, con fermezza e
convinzione, una propria idea della collocazione internazionale dell’Italia incardinata, in
estrema sintesi, nelle parole d’ordine di europeismo e multilateralismo; una collocazione
che – secondo Ciampi – era indisponibile alla maggioranza di governo e di cui lo stesso
presidente era il custode, in quanto, in virtù di un’interpretazione estensiva del principio
di «continuità statuale», trovavano ancoraggio nella tradizione repubblicana. Le maggiori
divergenze tra gli orientamenti presidenziali e quelli governativi investirono così il
processo di integrazione europea e i rapporti con le istituzioni comunitarie, le politiche
mediorientali e la lotta globale al terrorismo islamico, il ruolo delle Nazioni Unite e i
rapporti con gli USA; e si acuirono profondamente dopo la guerra irachena del 2003 e i
contrasti transatlantici e intraeuropei che ne seguirono. Diversi erano gli stessi interlocutori
internazionali di maggior riferimento: la Germania, la Francia e le istituzioni europee
per Ciampi; gli Stati Uniti, la Gran Bretagna, la Spagna e la Russia per Berlusconi. Il Governo,
in più occasioni, non informò tempestivamente il Quirinale di importanti decisioni

inerenti la politica internazionale o, comunque, non tenne conto delle sue indicazioni.
D’altro canto il presidente usò tutti i suoi poteri costituzionali, formali e informali, per
condizionare la politica della maggioranza di governo, dal CSD alle esternazioni. Come
riferisce Puri Purini nelle sue memorie, Ciampi negli incontri internazionali impegnò
«tutto il suo prestigio per garantire la continuità della politica estera» e «aveva introdotto
un’innovazione importante nell’azione internazionale del capo dello Stato: quando constatava
uno scarto rispetto alla continuità, interveniva subito – a volte con un discorso,
a volte in contatti informali – per chiarire il proprio punto di vista e porre il Governo
di fronte alle proprie responsabilità». Nei cinque anni di coabitazione, l’atteggiamento
interventista del Quirinale non sempre riuscì a condizionare concretamente la politica
estera e di difesa della maggioranza di centrodestra; tuttavia, senza dubbio, contribuì ad
accrescere il ruolo presidenziale, anche nella percezione della comunità internazionale.